目　录

　　第四部分 保障措施

　　前　言

　　

　　就业是民生之本，是改善人民生活的重要途径;社会保障是民安所在，是社会的“安全网”。社会就业比较充分、社会保障体系比较健全是党的十六大确立的全面建设小康社会的重要目标。

　　“十一五”时期是本市经济社会加速发展的关键时期，也是统筹城乡就业和完善社会保障体系的重要时期。制订“十一五”时期就业和社会保障规划，突出体现就业和社会保障事业在国民经济和社会发展中的重要地位和作用，是本市国民经济和社会发展“十一五”规划的重要组成部分。

　　本规划坚持以人为本的科学发展观，以实现城乡劳动者较为充分就业、社会保障覆盖城乡居民、努力构建和谐社会首善之区为目标，提出了“十一五”时期本市就业和社会保障事业发展的重点任务和保障措施，以此作为全市做好就业和社会保障工作的重要依据，是对《北京城市总体规划（2004—2020年）》和《北京市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》的具体落实。

　　规划期限为2006年—2010年。

　　
　　第一部分 总体评价和形势

　　

　　一、总体评价

　　“十五”期间，本市形成了市场导向的就业机制，保持了就业局势基本稳定；建立了以社会保险为核心的社会保障体系，保障了人民群众的基本生活，维护了首都改革、发展和稳定的大局。

　　（一）形成了市场导向的就业机制，就业规模逐步扩大，就业结构进一步优化

　　到“十五”期末，就业人员总量由“九五”期末的619.3万人增加到878万人，增加就业258.7万人。就业结构进一步优化，三次产业就业人员比重分别为7.1：26.3：66.6，城镇登记失业率控制在2.3%以内。

　　1.实现了下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度的并轨

　　2002年底，1667家再就业服务中心中的30.03万名下岗职工全部出“中心”，有力地促进了国有企业富余人员的分流安置。

　　2.形成了比较完善的促进就业政策体系

　　将扩大就业和控制失业纳入政府宏观调控体系，制定实施涵盖金融、财政、税收、社会保险等方面的积极就业政策，投入再就业资金16.83亿元，帮助72.2万名失业人员实现就业。

　　3.依托社会保障事务所将就业服务向社区延伸

　　全市315个街道（乡镇）全部建立了社会保障事务所，为失业人员、低保人员等提供政策咨询、职业介绍、职业指导、办理享受优惠政策手续、基本生活保障和企业退休人员的社会化管理等各项服务。组织实施社区就业岗位开发计划，共开发社区就业岗位65.83万个。

　　4.实行了困难群体的再就业援助制度

　　依托社会保障事务所，对“4050”失业人员实施了政策倾斜、承诺服务、就业助理、托底安置等帮扶措施，共帮助14.4万人实现了就业。发展社区公益性就业组织223家，托底安置就业特困人员1.63万人。

　　5.试行了农村劳动力就业管理与服务制度

　　将有转移就业愿望的农村劳动力纳入到就业管理与服务范围，实现了30万本市农村劳动力转移就业。取消了来京务工人员就业的限制性规定，改善了就业环境。

　　6.职业技能培训取得成效

　　实施了“三年百万”职业技能培训计划、“三年两万”新技师培养计划，使257.9万人次接受了职业技能培训，技能人才总量达到186.7万人，其中高级工以上技能人才占技能人才总量的比重从“九五”期末的10%提高到14.4%。

　　（二）初步建立了覆盖城乡的社会保障体系，保障范围不断扩大，保障水平逐步提高

　　1.建立了城镇社会保障体系

　　“十五”期间，形成了完整的社会保险制度，完善了城市居民最低生活保障制度，城镇社会保障体系基本确立。

　　基本医疗保险、工伤保险、生育保险制度的建立与实施，标志着以基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险为内容的城镇社会保险制度已经形成。基本养老保险制度不断完善,将中央和本市自收自支事业单位纳入了统筹范围,并率先实现了在基本养老金计算办法、待遇调整等方面与企业的政策统一；实现了中央和本市事转企单位与企业养老保险制度的合理衔接。建立了基本医疗保险、大额互助和补充保险的多层次的医疗保障体系，提高了统筹基金和大额医疗互助的支付比例和标准。失业保险制度进一步发挥了保生活、促就业的作用。建立了覆盖全市所有企业及有雇工的个体工商户的工伤保险制度。建立了生育保险制度，实施了生育保险医疗费用的社会统筹。

　　社会保险覆盖范围稳步扩大，基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到520万人、574.8万人、394.6万人、328.9万人和226.1万人，各项社会保险的覆盖率分别达到91%、90.6%、90.6%、80.9%和81.9%，确保了各项社会保险待遇按时足额发放。

　　统筹城乡社会保障制度建设取得进展。将建设征地农转工人员纳入了城镇社会保险体系；解决了5.8万名建设征地农转工自谋职业人员的社会保险历史遗留问题；启动了整建制农转居人员参加社会保险的试点工作；以工伤和基本医疗保险为重点，将农民工纳入了社会保险范围。

　　建立了以最低生活保障制度为基础，专项救助制度相配套，临时救助和社会互助为补充的社会救助体系。15.5万名城市生活困难人员纳入了最低生活保障范围；对2.2万人实施了城市医疗救助，1.4万户的城市低收入家庭享受廉租住房政策；出台了临时救助政策，共安排资金2533万元，使因病、因灾等原因造成生活暂时困难人员得到了及时救助；累计投入4.5亿元资金，为低保家庭学生就学提供了救助；社会捐助和社会互助活动广泛开展。安排救灾资金8697万元，救助受灾群众83万人次。完善了流浪乞讨人员救助管理办法，对城市生活无着的流浪乞讨人员实施了有效救助。

　　2.初步形成了农村社会保障体系

　　形成了以农村养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障为主要内容的农村社会保障体系。

　　建立了农村最低生活保障制度。将7.8万名生活困难的农村居民纳入农村最低生活保障范围，5000多户特困群众的住房得到改善。

　　建立了以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。13个郊区县、185个乡镇全面推行了以大病统筹为主的新型农村合作医疗，有249万农民参加了新型农村合作医疗，参合率81%。

　　农村养老保险稳步推进。理顺了农村养老保险的管理体制，积极完善制度，提出了“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资模式，在5个区县进行了试点，40.6万农民参加了农村养老保险。

　　3.社会福利、社会优抚、残疾人事业进一步发展

　　社会福利事业稳步发展。全市每百名60岁以上老人拥有床位1.5张，有171所乡镇为老服务机构改造为农村社会福利中心；市和郊区县均成立了儿童福利机构，总床位1470张，积极探索了孤儿弃婴家庭寄养模式，将1300名孤残儿童寄养在社会家庭。

　　优抚安置政策进一步落实。四次提高了优抚对象定期抚恤补助标准，享受定期抚恤补助的优抚对象1.55万人；城乡义务兵家属优待金分别提高到1万元和4200元。为1500余户农村优抚对象翻建了危房，制定实施了城镇优抚对象的廉租房政策和医疗费减免政策。改革了退役士兵安置制度，退伍军人和军休干部得到妥善安置。

　　残疾人事业取得进展。残疾人康复服务覆盖面超过70%，残疾儿童少年义务教育入学率达到98.9%。4.05万名残疾人享受城乡低保，先后有8万多名生活困难的残疾人通过生产扶持摆脱了贫困，残疾人基本生活得到了保障。

　　4.社会保险基金运行正常

　　通过建立扩面征缴奖励责任机制，加大专项审计、稽核和监察力度，严格社会保险基金管理，建立了行政监督、内部审计和社会监督相结合的监督机制，确保了社会保险基金的安全运转。各项社会保险基金收缴率均达到95%以上。

　　5.城乡居民社会保障相关待遇标准逐步提高

　　与“九五”期末相比，企业退休人员月人均基本养老金由705元提高到1086元；最低工资标准由412元/月提高到580元/月；失业保险金标准由300-385元/月提高到382-491元/月；伤残津贴平均水平由681元/月提高到1130元/月，护理费平均水平由350元/月提高到612元/月；供养亲属抚恤金平均水平由388元/月提高到639元/月；城市居民最低生活保障标准由280元/月提高到300元/月；农村居民最低生活保障标准进一步提高。

　　6.社会保障事务管理和服务不断改善

　　积极推进了社会保险经办模式改革。建立了基本养老、工伤、失业、生育保险集中式数据库和医疗保险两大信息系统；改革了社会保险基金征缴模式，实现了基本养老、工伤、失业、生育保险“统一征缴，一单托收”，简化了手续，方便了企业和个人参加社会保险。

　　企业退休人员的社会化管理服务工作取得进展。建立了以街道(乡镇)社保所为核心的社会化管理和服务的基础工作平台，初步形成了市、区（县）、街道（乡镇）三级管理和市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村委会）四级服务体系。减少了企业的社会保险事务工作。企业离退休人员基本养老金全部实现了社会化发放；为80%的退休人员提供了社区服务；退休人员开始在街道（乡镇）社保所报销门、急诊大额医疗费。

　　
图1：“十五”计划主要指标完成情况

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　　二、形势和问题

　　（一）面临的形势

　　“十一五”期间，是实现“新北京、新奥运”战略构想的关键时期，也是构建社会主义和谐社会首善之区的重要时期，就业和社会保障工作面临着新的形势。

　　1.落实科学发展观,对统筹城乡就业和社会保障工作提出新的要求

　　实现城乡统筹协调发展是落实以人为本的科学发展观的重要内容，也是解决“三农”问题，实现全面建设小康社会目标的客观要求。随着城市化进程的加快，城乡就业和社会保障发展不平衡，农民的就业和社会保障工作相对滞后，已经成为影响本市经济社会协调发展的突出问题。因此，加快制度创新、体制创新和手段创新，加大对农村的投入和扶持，加快形成城乡统一的劳动力市场和城乡衔接的社会保障体系，推进城乡就业和社会保障协调发展，已经迫在眉睫。

　　2.人口规模膨胀和老龄化进程加快，使就业和社会保障工作面临严峻挑战

　　按照北京城市总体规划，“十一五”期末，本市常住人口规模将控制在1650万，60岁以上的人口占全市总人口的比例达到14.81%。人口规模总量的膨胀和老龄化进程加快直接带来两方面问题：一是加大了城乡就业压力，不仅要解决城镇就业困难群体、新增长劳动力就业以及本市农村劳动力转移就业的问题，还要采取更加积极的调控措施，应对来京务工人员带来的就业压力；二是加大了社会保障基金的压力。由于本市老龄化趋势日趋严重，增加了社会保险基金特别是养老、医疗保险基金的支付压力。因此，必须采取有效措施，应对人口规模膨胀和老龄化进程加快带来的压力，实现人口、就业和社会保障与经济增长之间的相互协调。

　　3.构建和谐社会首善之区，就业和社会保障工作任重道远

　　经济社会深刻转型，社会结构发生重大变化，社会阶层明显分化，不同群体的利益诉求日趋复杂，客观上要求强化政府的公共服务职能，通过解决就业和社会保障问题，妥善协调好多方面的利益关系，尤其为弱势群体提供最基本的生活保障，使他们分享改革的成果，努力化解社会矛盾，维护社会公平正义。

　　（二）存在的问题

　　1.就业问题

　　“十一五”期间，就业形势更加严峻。总量矛盾和结构性矛盾并存，结构性矛盾日益突出。预计“十一五”期间，劳动力总量将达到1084.3万人，劳动力需求总量达到945万人，供需缺口139.3万人。60%以上的高新技术产业、现代服务业和文化产业的就业岗位要求具有大专以上文化程度，但70％以上的失业人员、农村劳动力只有初高中文化程度，远不能满足就业岗位的要求；技能人才需求总量为222.5万人，技能人才总量缺口为50万人，其中，技师和高级技师需求11.1万人，缺口为5.2万人。另外，由于受就业观念的影响，失业人员、农村劳动力不愿从事脏、累、险、差的工作，导致结构性矛盾更加突出。

　　就业难点突出表现在以下四个方面：

　　（1）城镇失业人员规模进一步扩大，城镇困难群体就业难度加大

　　按照新增失业人员每年8.8％的递增速度，预计“十一五”期间，城镇登记失业人员总量将达到147.69万人。新增失业人员为136.19万人，其中，因首钢等国有企业改组改制、兼并破产、调整搬迁及事业单位改革、企业终止解除劳动合同等原因导致的就业转失业人员78.76万人；新增劳动力登记失业人员57.43万人，期末城镇登记失业率将达到3.5％左右。

　　失业人员中的就业困难群体比重将进一步上升，预计“十一五”期间，以农转非人员、享受低保待遇人员、残疾失业人员、刑释解教人员、长期失业者和“4050”大龄人员为主体的就业困难群体将占到失业人员总量的47.7%，达到70.43万人。促进困难群体就业是城镇就业工作的主要难点，要保持低失业率水平难度加大。

　　（2）农村劳动力向二、三产业转移就业的压力加大

　　随着农业结构调整，城市化进程加快，第一产业就业需求不断下降。预计“十一五”期间，有40.8万农村劳动力需要向二、三产业转移就业，其中，“十五”结转10.8万名闲置农村劳动力，第一产业有30万农村劳动力需要向第二、三产业转移就业。由于农村劳动力缺乏二、三产业就业的经历和技能，就业难度更加突出。

　　（3）局部地区就业矛盾突出

　　由于经济基础薄弱、环境治理、企业调整等因素导致门头沟、房山、密云、丰台、石景山等地区就业岗位不足，就业困难群体比重大，失业率高出全市控制失业率1至2个百分点，比最低的地区高出3个百分点，造成局部地区的就业矛盾突出。

　　（4）调控外来劳动力的困难加大

　　按照“十一五”期间北京市人口控制规模测算，新增外来劳动力为34.2万人，根据“九五”以来外来劳动力增长趋势测算，“十一五”期间，新增外来劳动力将达到93万人，要完成调控目标难度很大。

　　2.社会保障问题

　　（1）农村社会保障体系建设相对薄弱

　　农村养老保险制度建设不完善，缺乏创新，保障水平较低，农民参保积极性不高，“十五”期间参保人员仅增加6万人，覆盖率仅为25%，与首都的经济发展水平不相适应。新型农村合作医疗制度有待完善，筹资和保障水平偏低，城乡居民医疗保障覆盖人群和保障水平的差距更加突出。

　　（2）城镇社会保险覆盖面需要进一步扩大

　　在制度方面，基本养老保险还未覆盖到事业单位；基本医疗保险与公费医疗还未并轨；工伤保险还未将机关事业、社会团体和民办非企业单位纳入范围；生育保险还未将机关事业单位纳入范围。在制度覆盖范围内，部分私营企业、个体工商户及其雇工、自由职业者、灵活就业人员、残疾就业人员及相当数量的农民工还未按规定参加社会保险，扩面工作任务仍很艰巨。

　　（3）基本养老、医疗保险基金面临支付压力

　　“十五”期间，本市人口老龄化逐步加快，离退休人员由“九五”期末的116万人增加到155万人，净增39万人；缴费人数同期仅增加65万人，养老负担系数从“九五”期末的0.45上升为0.51，给养老保险基金带来潜在的支付风险。

　　“十五”期间，医疗保险基金结构性矛盾逐渐突出，各项基金（资金）支出出现不平衡现象，削弱了医疗保险基金（资金）的共济作用和保障能力。由于医疗卫生体制改革、药品生产流通体制改革和医疗保险三项改革不同步，医疗费用增长较快，给统筹基金和大额互助资金带来了支付压力。

　　（4）多层次的社会保障体系还需要进一步完善

　　基本养老保险的保障水平已不适应形势需要，亟需建立企业年金制度，形成多层次的养老保险体系。医疗保障制度还有相当部分人群未覆盖；社会救助政策和机制需要进一步完善；社会公益事业、社会慈善组织力量薄弱，社会福利机构不能满足人口老龄化的需求；社会福利机构中成年孤儿的住房、就业、生活帮扶问题日渐突显。

　　（5）社会保障服务工作有待加强

　　独立于企、事业单位之外的社会保障体系尚未形成，企业仍承担部分社会保障事务性工作。社会保障管理服务信息系统及工作平台建设尚不完善，退休人员和工伤职工的社会化管理服务程度较低。

　　
图2：“十一五”时期主要指标预测